Nele Marien (*)
Uno de los capítulos más largos en el texto de negociación de Durban (véase las páginas 35 - 52)1, y con mas ‘nuevas’ ideas - en términos de texto legal - es el capítulo sobre “varios enfoques, incluyendo oportunidades para utilizar los mercados, para mejorar la relación costo-eficiencia y promover acciones de mitigación, teniendo en cuenta las diferentes circunstancias de los países desarrollados y en desarrollo “(Capítulo 1bv).
¿Por qué este título largo, y por qué me tomé la molestia en retormarlo entero?
Bueno, es importante señalar lo que el Plan de Acción de Bali estaba buscando: “los diversos enfoques, para mejorar la relación costo-eficiencia y promover medidas de mitigación”. Muchos consideran que este capítulo sea sobre mercados de carbono. Pero en realidad, los mercados de carbono son sólo un medio de financiación de las acciones de mitigación, y para poder considerar si son incluidos en los diversos enfoques ellos deben mostrar ser costo-efectivo, y medio-ambientalmente amigables en general. Un interesante dato es que bajo los Mecanismos de Desarrollo Limpio (CDM, el mejor conocido de los mecanismos de mercados del Protocolo de Kioto), dependiendo sobre el tipo de proyecto, únicamente 2 hasta 20% del precio pagado para las unidades de carbono son destinados a los flujos de inversión y mantenimiento de mitigación proyectos.2
Problemas con los mercados de carbono
Además, se tiene que tener en cuenta que los países desarrollados todavía emiten cuatro veces más per cápita que los países en desarrollo. Si estamos buscando equidad climática, lo lógico sería reducir las emisiones donde son altas en términos per capita, y permitir un pequeño incremento, donde son bajas. Los Mecanismos de mercados, a traves de offsets, hacen justo lo contrario: transfieren los derechos de emisiones de los países en desarrollo a los países desarrollados. De esta manera, los paises desarrollados no reducen domesticamente sus emisiones, y pueden preservar sus insustentables estilos de vida.
Ha sido extensivamente documentado, que la experiencia de los mercados de carbono del Protocolo de Kioto muestra que son una manera muy injusta e inefectiva de promover la mitigación. Los siguientes preocupaciones han surgido:
• Problemas de la adicionalidad,
• Problemas de contabilidad, entre los cuales líneas de base infladas y doble contabilidad;
• La falta de costo-efectividad,
• La falta de transferencia de tecnología efectiva a los países en desarrollo y otros co-beneficios;
• Impactos negativos de los mecanismos de mercado, entre los cuales problemas ambientales, y violaciones de los derechos humanos;
• Fraude en los mercados de carbono y sus impactos;
El texto previo a Durban sobre 1bv, paragráfo 68, demandó que la futura consideración de los nuevos mecanismos debe tomar en cuenta las lecciones aprendidas y prevenir la repetición de problemas reportados, y por lo tanto elaborar un programa de trabajo considerando todos los puntos mencionados arriba.
En los nuevos textos de negociación, este parágrafo simplemente desapareció. Se nota que no hay voluntad política para aprender del pasado, pero al contario hay una gran impulso para implementar incluso esquemas mas grandes sobre mercados de carbono.
Este no es el lugar para describir exhaustivamente todos los problemas intrínsecos sobre los mercados de carbono. Más bien, miraremos los texos de negociación problemáticos que se estan siendo propuestos.
¿Qué puede salir de Durban?
El texto actual tiene 4 opciones de trabajo:
Opción 1: Decide establecer e impulsar un mecanismo de mitigación y pedir al SBSTA implementar todo un programa durante el próximo año.
Incluso, aunque no lo dice explicitamente dice que este “mecanismo de mitigación incrementada” va ser de mercados, es muy claro que esta sería la dirección de trabajo.
El facilitador de este grupo presentó esta opción como representación del mínimo común y siendo coordinada. No todos los países parecen estar de acuerdo con esto, pero el comentario da una indicación de que se espera como un resultado para Durban.
Esta “opción coordinada” es considerada la alternativa si el trabajo en la opción 2 no avanzaría lo suficientemente. Esta opción contiene todos los textos que los países pusieron en él. En otras palabras es la “lista de deseos” de las Partes. Es bastante inmaduro, pero da una buena idea sobre que lo que realmente esta siendo previsto como el futuro de los mercados de carbono. Cuales son las ideas expresadas en esta opción que se analizará a continuación.
La opción 3 es una repetición del mandato del Plan de Acción de Bali, que es otra manera de decir: vamos sólo a seguir trabajando, pero hasta este momento nada se ha decidido.
La opción 4: es “nada va a ser decido”, es la opción de aquellos - países y la sociedad civil por igual - que no quieren que se desarrolle ningún nuevo mecanismo de mercado.
Que es lo que está siendo proyectado como el futuro para los Mercados de Carbono?
¿Prolongación de los mecanismos de mercado de Kioto?
Hay un gran debate sobre este tema: algunos dicen: solamente aquellos países que ratifiquen el segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto, podrán tener acceso a los beneficios de sus mecanismos de mercado. Por otro lado, muchos países, especialmente los desarrollados, quieren que los mecanismo del Protocolo de Kioto se prolonguen, sin importar lo que pasa con futuros períodos de compromiso. Por lo tanto, afirman:
50. [Construyendo sobre los existentes mecanismos medios de retención de los actuales mecanismos del Protocolo de Kioto (CDM, JI y comercio internacional de emisiones), (...)]
La misma lucha también ocurre en el capítulo sobre “mecanismos de mercado” de las negociaciones sobre el Protocolo de Kioto.
Nuevos tipos de mecanismos
Nuevos mecanismos de mercado que están siendo propuestos son “el comercio sectorial” y “créditos de NAMA”. En contraste con los mecanismos del MDL que contabiliza offsets proyecto por proyecto, el “comercio sectorial” contabiliza sectores en su totalidad, como el sector eléctrico, las industrias de acero, cemento, etc. “Creditos de NAMA” contabiliza a un país en su totalidad. Esto podría implicar que las emisiones de los países en desarrollo en su totalidad podrían convertirse en sujeto para los mercados de carbono.
Aparte de muchos de los problemas que el esquema de offsets de los MDL tiene, los cuales podrían solamente empeorar en este escenario, para creditos de mercado de sectores y de NAMA cabe resaltar dos adicionales problemas:
  • Base de referencia; si la línea de base es alta, es una muy mala noticia para el medio ambiente. De hecho, un punto de referencia alta significa que por debajo de esta linea se emitirá, ya sea en el país en desarrollo, ya sea que se transfiere como derecho de emisión a un país desarrollado. Si la línea de base es baja, es mala noticia para el país en desarrollo: tendrá que hacer un gran esfuerzo para pasar por debajo y poder vender algunos créditos.
  • Mecanismo basado en resultados; los países en desarrollo tendrán que hacer grandes esfuerzos para pasar por debajo de la línea base definida. Pero, solamente podrán vender los créditos después de haber comprobado que emiten menos. ¿Con cuáles medios financieros van a hacer todas las inversiones necesarias para cambiar a un camino de desarrollo más limpio? ¿Y si, después de todos esos esfuerzos, en el momento de la venta, los créditos de carbono ya no vales nada? (bastante probable, si vemos el actual desarrollo de los mercados de carbono).
Dibujo libre para los mercados
Una nueva tendencia es que varias partes piden por mecanismos de mercado para ser diseñado de acuerdo a las circunstancias nacionales.
66. Acuerdan que nuevos mecanismos de mercado deben ser construidos de forma que los países también esten permitidos a diseñar, establecer e implementar sus mecanismos de mercados, reflejando sus propias circunstancias nacionales, siguiendo los principios básicos dirigidos por la COP. (…)
Estos serían “Enfoques de Desarrollo Sostenible” (SDAs, por sus siglas en Ingles)”. Esto implica que cualquier país puede proponer cualquier tipo de mecanismo, que luego tendría que ser aprobado por una “Comité de Normas del Enfoque de Desarrollo Sostenible (SDASB, por sus siglas en Ingles)”. El enfoque se denomina de “abajo hacia arriba”, como permite que cualquier iniciativa nacional pueda ser aprobada a nivel internacional.
Esta tendencia es muy peligrosa, ya que prácticamente cualquier tipo de mecanismo puede ser aprobado. Generalmente hablando, una comité es mucho menos transparente, y menos inclusiva que la COP, y por lo tanto mucho más flexible. Como proliferaría una variedad de diferentes mecanismos de mercado, la transparencia y la rendición de cuentas de los mecanismos en sí mismo sería extremadamente difícil de dar seguimiento.
Para comparar: el MDL tiene una lista fija de tipos de proyectos permitidos. La ampliación de esta lista ya está tomando varios años de negociación, sin resultados claros, precisamente porque hay razones fundadas para no incluir ciertos tipos de proyectos. Uno de los ejemplos de proyectos no aprobados es energía nuclear. Si este nuevo enfoque de abajo hacía arriba se llevaría a cabo, un comité podría aprobar en una sesión lo que la Conferencia de las Partes no ha podido decidir en varios años.
Gobernabilidad
Más atención está siendo puesta en la gobernanza para los mecanismos de mercados. Los textos llaman para nuevos órganos y estructuras de gobernanza. Cualquier nuevo órgano o estructura es automaticamente derivado desde la COP, y da solamente algunos reportes para la COP. Esto significa que temas tan importantes como la aprobación de nuevos mecanismos de mercado, su coherencia con el sistema de la CMNUCC en general y la integridad del medio ambiente en particular se decidirá por un pequeño grupo de personas, y con pocas posibilidades de revertir esas decisiones.
Preparación (Readiness)
Como los futuros mercados de carbono tienden a ser muy complejos en su estructura, la forma de aplicación y, especialmente, las formas de contabilidad la participación será muy complicado para los países en desarrollo. Con el fin de prevenir estas dificultades, el texto prevé la “preparación”, que es ayudar a la creación de capacidades y mediciones de lineas de referencia, a fin de que los países se preparen para su participación en el mercado.
El punto más irónico es que, mientras que para el financiamiento de cambio climático en general, parece que los fondos públicos apenas van existir, y los países en desarrollo van a tener que usar fondos privados y fondos de mercados, para esta preparación habrá financiación pública:
113. Reconoce el papel de las fuentes públicas de financiamiento para la implementación de las actividades de preparación del mercado;
El punto preocupante es, además, que todos los fondos que van a las actividades de preparación, son fondos de cambio climático que no van a ninguna medida directa de mitigación.
Participación voluntaria
Se repite en el texto que la participación en los mercados de carbono sería voluntaria. De hecho no hay necesidad de indicar esto, ya que cualquier tipo de mecanismo establecido bajo las Naciones Unidas funciona con participación voluntaria y nada puede ser impuesto a un Estado soberano. Pero este no es el punto. El punto es que, sabiendo que los mercados de carbono están dañando nuestro clima con falsas soluciones, un país debe tener el derecho a oponerse a este sistema en su totalidad. No porque no quiere participar, sino porque quiere proteger a su propia supervivencia y en última instancia la supervivencia de la Madre Tierra.
Una nueva versión con cambios ligeros está disponible desde miercoles 7 de diciembre 2011.
2 – Estadisticas disponibles para la mayoría de los proyectos MDL: A quantitative analysis of the cost-effectiveness of projects in the CDM pipeline, , Gavin A Green, UNEP Riso Centre, CD4CDM Working Paper series, Working Paper n° 4, september 2008
- Para proyectos HFC: Green group accuses China of climate blackmail donde indica: “The EU has banned HFC-23 offsets because they are inefficient: the value of credits is 70 times the cost of destroying HFC-23 gases.”
(*) Nele Marien es analista de políticas medioambientales. Fue negociadora del equipo Boliviano ante la CMNUCC desde 2009 hasta noviembre 2011.